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自然巨灾的危险性及综合应对之策

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发布时间:2019-05-14 13:16:26

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2011年5月12日是我国第三个“防灾减灾日”,其主题是“防灾减灾从我做起”,该含义是要在政府、社会、公众等层面进一步普及灾难预防文化教育,提高城乡御灾能力及备灾准备实力。今年我国“防灾减灾日”同时为日本“3·11”复合巨灾两月之际,我们必须联系并反思中国乃至世界灾难的实际,不仅让世纪之殇的灾情成为记忆,更该成为生命的课堂,这或许才是作为防灾减灾科技工作者应有的超越国界的减灾视野及胸怀。

自然巨灾的危险性及破坏力

地球在赐予人类宜居环境,使人类代代繁衍生息时,频发的自然灾害,严重威胁并伤害着人类,地震、海啸、火山喷发、飓风、洪水、干旱、火灾等几乎无时无刻不在困扰着人类。

法国伟大的文学家雨果曾言:“地球是一个善良的慈父,同时又是一个凶恶的屠夫。 ”是的,人类为了能站立在大地之上,没有一天不在锻造打开自然与文明奥秘之门的钥匙。自然的创造力与破坏力并存,最完美的东西往往最脆弱。中国的“5·12”汶川地震也好,日本的 “3·11”巨灾也罢,天灾是不容闲情的,那是一个个注定要用黑色笔填写的日子。 2010年联合国秘书长全球减灾事务特别助理曾指出,今日的灾难让发展中国家的社会经济发展推迟甚至出轨,在发展中国家,大约85%的人口暴露在自然灾害的威胁之中,过去十年中,灾难造成的损失成本增加了13倍,从20世纪60年代的755亿美元,猛增到过去10年的10万亿美元。 2008年的“5·12”汶川大地震,直接灾害损失达1500亿美元,而2011年日本“3·11”巨灾损失至少要再2500亿美元之上,为此,中国科学院院士马宗晋给出了“巨灾”的界定,他认为面对频发的自然巨灾,凡经济损失超过1000亿元人民币的灾害即为巨灾。针对自然巨灾的危险性,国内学者日益强调关注“灾害链”的研究即台风—暴雨—滑坡—水灾的灾害链;旱灾—水灾—农业、林业洪涝的区域化影响灾害链;地震—地质诱发城乡灾害的灾害链等。

尽管崩溃孕育着突破,但断壁残垣的景象最具说服力且让人感受到它是过目难忘的见证:1976年唐山大地震(死亡24万人)、1998年米奇飓风 (死亡2万人)、2003年全球多国的“非典”事件,它不仅写就了自然与人关于死亡与绝望的故事,更记录了人类用生命和知识抵挡病魔的脚步,2004年印度洋海啸地震 (死亡23万人),2005年美国“卡特里娜飓风”横扫新奥尔良市,使防洪堤坝溃塌,损失巨大,2008年汶川“5·12”巨震(死亡失踪近10万人),2010年1月海地太子港强震 (25万人丧生),2011年日本“3·11”复合巨灾(死亡失踪近3万人)……

1月9日,联合国大会曾就降低灾害风险进行辩论,探讨如何提升对自然灾害的应对能力。仅2011年1至2月,澳大利亚便经历了大面积洪水及热带气旋的袭击;斯里兰卡一个月内两次受到强烈的洪水冲击;泥石流之灾破坏了巴西的多个城镇;罕见的暴风雪继2010年末席卷欧洲后,使美洲出现罕见灾情,并形成寒流重创着东南亚诸国。

我们不该忘记2010年的十大自然灾害事件。基于对自然巨灾的浅析,我们可总括出中国自然灾害的基本发生、发展规律:自然灾害的发生及其危害日益呈现复合性,其含义是自然灾害并非纯自然,这不仅是因为灾害是自然与社会相互作用的结果,更在于灾害的社会属性一定超越自然属性,其社会属性不仅指致灾的社会环境,更包括灾难救援的社会行为;自然灾害的主灾与次生灾害是极需关注的,如地震的次生灾害有海啸、地质灾害、火灾、水患及核事故等,因此纯粹的自然之灾在当今的“风险社会”中是不存在的;自然灾害越来越关注城市,城市建筑密集,人口集中,一旦受到自然灾害的打击,就会呈现放大作用。研究表明,城市CBD区域是具有放大自然风力1至2个等级的效能,这已成为城市风灾损失加剧的佐证;自然灾害的损失比GDP增长更快, 20世纪90年代,中国自然灾害与人为灾害年度损失在3000亿人民币左右,而进入21世纪,在国家 《突发事件应对法》圈定的自然灾害、人为灾害、公共卫生事件及社会事件“四个灾种”中平均每年的前两类灾害损失就达万亿人民币,它大大抵消了国家经济增长的实力水平;自然灾害加剧了城市抗灾的脆弱性。

自然巨灾的综合减灾应急管理之策

尽管人们常以巨人的震怒或神的惩罚来描绘自然灾害的发生,但人类愈发明白,大灾难及紧急状态往往催生一个国度的社会组织力及社会默契程度。无论是中国还是外国,一次又一次的自然巨灾给人类可持续发展之路设下无数障碍,迄今人类无法阻止灾难的降临,甚至在多数情况下,不能预知它何时何地会到来,我们所能做的强化防备,不断提升综合应对巨灾的能力。为此,提出四点对策:

其一,关注自然巨灾的工程应对之策。工程减灾是安全设计,对此联合国秘书长潘基文指出:“相对富裕的国家,贫穷国家防灾设施更不完善,更容易受到自然灾害的冲击,恢复的难度也更大。各国建设要关注安全的社区、学校和医院,并增加城市整体的防灾减灾能力。 ”据此可提出建设中国安全城市的设计策略,如在明确科学发展的优化城市安全模式下必须抓紧如下建设:应急疏散空间与避难设计;城市与社区安全防灾规划;城市生命线系统的可靠性及备灾能力设计;城乡不同等级建筑的安全防灾规范及标准体系研究;城市综合环境安全风险评价研究;社区及公众自主防范及应急计划编制研究等。

其二,关注自然巨灾的常态化应急管理。常态化应急管理就是要在总结吸纳各种应急处置经验的基础上,通过总结归纳和分类梳理,从大量不确定因素中努力寻到具有重复性、共通性、程序性的规律,建立并完善相应的组织体制、运转机制和法规制度,进而为全面提高防范城市灾害及突发事件的综合能力服务。也将应急处置中大量突然、随机、特别紧迫的不确定性工作,转化为常态下的预防管理工作。关口的提前,使决策、部署、演练都处在规划与预案衔接之中,可有效缓解应急处置时一下拥上来的“超大”工作量,减少应急决策管理上的失误。

常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则,更要考虑到应急工作的自身特点。这里的自身特点就是要使管理方法适应应急处置的高度不确定性,重点把握最关键的要素(如指挥中心),加强最薄弱环节 (如棚户区防范,人员密集场所防灾),防范最危险的风险(如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源),将有限的资源按重要度集中到最主要的方面上。

其三,关注自然巨灾的集成化对策。要看到虽然我国不少大中城市已制定了防灾规划和应急预案,但由于管理部门的自行其事,应急预案及管理仅局限于政府或法规的程序方面,大多与常态化城市防灾规划不符,导致在灾时,由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一,从而致使防救灾延误、效率不高的事件每每发生。常态化应急管理的集成化原则下的应急管理涵盖灾害背景及各种自然社会的致灾因子,从政策法规的设计到规划的实施,从资源配置到居民疏散组织,从社会力量动员再到外部救援等一系列要素,不可能缺少城市减灾规划的作用。常态化应急管理集成化原则下的城市减灾规划旨在从根源上分析灾害发生机理,用规划措施强化预防和主动性,用规划对策减轻灾害的后果。防灾规划与应急管理的关联性就在于灾害响应过程中的城市防灾抗灾设防,任何只注重防救灾硬件建设,而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。

其四,关注自然巨灾的社会响应及动员之策。这里绝非宣传简单的凡遇巨灾就启动举国体制的不计效益及成本的做法,而要探讨在国家减灾立法下有效地社会响应及动员机制。正如同我们在屡屡总结灾害教训时,一再强调的中国在减灾上的诸多成功还停滞在高投入的救灾层面。面对天灾人祸的加剧,我们必须学会从反应文化转变为预防文化,从单纯应急预案的“狭隘”管理中寻求文化御灾的局面。因此建议编制 《十二五国家安全文化教育发展纲要》,该纲要尤其要以文化创新之势对接防灾自护文化的理念,从根本上提升我国公众应对现代灾变综合素质与能力。


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